Nguyên tắc chung của thiết kế mức thu phí là đảm bảo bù đắp đủ chi phí cho các hoạt động thuộc lĩnh vực thu phí. Điều này có nghĩa là, phí bảo vệ môi trường (BVMT) tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước để chi cho hoạt động BVMT và nếu thiết kế đúng, tổ chức thực thi đúng thì số thu phí BVMT đối với nước thải phải đảm bảo đủ để chi cho xử lý ô nhiễm môi trường, khắc phục hậu quả ô nhiễm của hoạt động xả nước thải.
Trong quá trình thực hiện có thể nhận thấy mức thu phí BVMT đối với nước thải hiện hành còn tồn tại một số vướng mắc, bất cập như sau:
Mức thu phí đối với nước thải sinh hoạt
Quy định hiện hành tại Nghị định số 53/2020/NĐ-CP quy định: Mức phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt là 10% trên giá bán của 1m3 nước sạch chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng. Tuy nhiên, mô hình kinh doanh nước sạch của các tỉnh/thành phố hiện nay thường do công ty kinh doanh nước sạch thực hiện, trong đó, có sự tách biệt giữa các khâu cung cấp nước sạch đến cho người dân và doanh nghiệp. Cụ thể là, các công ty kinh doanh nước sạch thành lập riêng nhà máy chuyên khai thác, sản xuất nước sạch (công ty khai thác) và bán cho các công ty kinh doanh nước sạch (công ty phân phối) theo từng địa bàn cụ thể. Công ty này có chức năng chuyên về xây dựng, lắp đặt hệ thống hạ tầng cung ứng nước sạch, đấu nối đến người sử dụng, theo dõi sản lượng cung ứng và thu tiền nước hàng tháng. Như vậy, việc tính phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt theo tỷ lệ 10% của giá bán nước sạch trong trường hợp này là giá bán của công ty khai thác hay giá bán của công ty phân phối bán ra.
Ngoài ra, còn có trường hợp công ty kinh doanh nước sạch bán cho đơn vị thứ cấp, như: Ban quản lý khu đô thị, khu chung cư cao tầng, khu công nghiệp,.... Các đơn vị thứ cấp (cuối cùng) bán nước sạch cho tổ chức, cá nhân (tính và thu phí BVMT ở khâu này) như vậy sẽ chưa rõ về cơ sở giá bán nước sạch trong các trường hợp này.
Mức thu phí đối với nước thải công nghiệp
Tại Nghị định số 53/2020/NĐ-CP quy định mức phí BVMT áp dụng đối với nước thải công nghiệp cơ sở sản xuất, chế biến theo khối lượng xả thải gồm: Mức phí cố định là 2,5 triệu đồng, 3 triệu đồng và 4 triệu đồng/năm áp dụng lần lượt đối với các cơ sở có tổng lượng nước thải trung bình trong năm dưới 05 m3/ngày, từ 5 – dưới 10 m3/ngày, từ 20 – dưới 20 m3/ngày; Đối với cơ sở sản xuất, chế biến có tổng lượng nước thải trung bình trong năm từ 20 m3/ngày trở lên phải nộp phí cố định và phí biến đổi, mức phí biến đổi tính theo 06 chất gây ô nhiễm (COD, TSS, Hg, As, Arsen và Cadmium) có trong nước thải áp dụng từ 2.000 đồng/kg đến 20 triệu đồng/kg tùy từng chất thực tế cụ thể phát sinh. Mức thu phí đối với nước thải công nghiệp được quy định cụ thể như sau:
Đối với cơ sở xả thải dưới 5m3/ngày
Việc chia thành 03 nhóm cơ sở xả thải (đến dưới 5m3/ngày; từ 5 đến dưới 10m3/ngày và từ 10 đến dưới 20m3/ngày) để áp dụng mức phí cố định khác nhau tuy đảm bảo công bằng hơn nhưng còn phức tạp trong phân loại, sắp xếp. Riêng nhóm cơ sở xả thải trung bình đến dưới 5m3/ngày, Luật BVMT quy định thuộc trường hợp được miễn đăng ký môi trường. Đây là yêu cầu đơn giản nhất về mức độ quản lý của cơ quan chức năng về nước thải (mức độ cao nhất là yêu cầu về hồ sơ đánh giá tác động môi trường để cấp phép xả thải, tiếp đến là cấp phép xả thải mà không cần có hồ sơ đánh giá tác động môi trường và cuối cùng là đăng ký môi trường).
Như vậy, cần xem xét lại quy định thu phí với đối tượng xả thải này để đảm bảo đồng bộ với pháp luật về chuyên ngành môi trường.
Đối với 06 thông số ô nhiễm tính phí
Thông thường, mỗi nguồn nước thải từ hoạt động sản xuất, chế biến của ngành nghề, lĩnh vực khác nhau thì sẽ chứa các thông số ô nhiễm khác nhau. Trên thực tế, số lượng chất ô nhiễm có trong nước thải có thể nhiều hơn 06 chất quy định trong Nghị định số 53/2020/NĐ-CP. Chúng thường ít xuất hiện đồng thời có mặt trong 1 nguồn thải, tức là có loại nước thải bao gồm một số chất này nhưng không có một số chất khác.
Về quản lý nước thải, ngoài Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (số 40) quy định chung về nước thải công nghiệp, Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT) đã ban hành 08 Quy chuẩn nước thải của các hoạt động khác về các ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, chế biến khác nhau, gồm: Chế biến thủy sản; sơ chế cao su tự nhiên; sản xuất giấy, bột giấy; dệt nhuộm; chăn nuôi; kho và cửa hàng xăng dầu; y tế và nước thải sinh hoạt.
Tương ứng với mỗi quy chuẩn trên, sẽ đề cập đến những chất ô nhiễm cụ thể, đặc thù có trong nước thải của hoạt động đó.
Luật BVMT hiện hành có quy định Danh mục các dự án bắt buộc phải thực hiện quan trắc tự động/liên tục. Danh mục này lựa chọn các dự án có xả nước thải (không phân biệt ít/nhiều) hoặc các hoạt động sản xuất, kinh doanh có xả nước thải theo ngưỡng từ 200 – 500 hoặc từ 1.000m3/ngày trở lên (tùy lĩnh vực, ngành nghề hoạt động cụ thể) thì phải thực hiện quan trắc nước thải tự động/liên tục.
Như vậy, trường hợp này, chất ô nhiễm quan trắc là không có các chất kim loại như đang quy định tại Nghị định số 53/2020/NĐ-CP. Vì vậy, đối với các chất ô nhiễm tính phí hiện hành, cần rà soát để quy định đối tượng tính phí phù hợp với pháp luật chuyên ngành môi trường để đảm bảo tính khoa học, đơn giản và tiết kiệm chi phí thu, tránh tình huống đã có kết quả quan trắc tự động lại phải lấy mẫu, phân tích các chất kim loại liên quan khác để tính phí gây mất thời gian, công sức và chi phí phát sinh của cả người nộp và cơ quan thu phí.
Như vậy, quy định 06 chất ô nhiễm có trong nước thải làm cơ sở tính phí chỉ mang tính đại diện phổ biến.
Phân loại cơ sở xả thải dưới 20m3/ngày và từ 20m3/ngày trở lên
Với quy định hiện hành, việc phân loại sở xả thải dưới 20m3/ngày và từ 20m3/ngày trở lên là yêu cần bắt buộc đối với cả người nộp phí và cơ quan thu phí. Từ kết quả này mới xác định rõ việc chấp hành nghĩa vụ phí như thế nào mới là phù hợp, đúng quy định.
Trên thực tế, đối với các cơ sở sản xuất có đặc thù xả khối lượng nước thải lớn, mang tính ổn định, có hồ sơ môi trường rõ ràng và được đơn vị chấp hành nghiêm ngặt các yêu cầu về BVMT trong quá trình vận hành thì việc kê khai, thu, nộp phí được thuận lợi, chính xác, đảm bảo độ tin cậy.
Tuy nhiên, đối với một số loại hình sản xuất có lượng nước thải ít, diễn ra theo mùa vụ hoặc theo diễn biến thị trường, yêu cầu về hồ sơ môi trường không cao thì việc có biến động (tăng hoặc giảm) về khối lượng nước thải diễn ra thường xuyên (kết quả này có thể xảy ra trước, trong hoặc sau kỳ tính phí). Theo đó, các cơ sở này có thể thay đổi nghĩa vụ nộp phí theo từng nhóm cụ thể dựa trên thực tế xả thải của đơn vị, từ đó việc chấp hành phí có đầy đủ hay không phụ thuộc rất nhiều vào sự tự giác của người nộp phí. Thực tế này, đòi hỏi quy định của pháp luật phí phải chi tiết, cụ thể hơn để bao quát tình huống và có cơ sở pháp lý thực hiện khi những tình huống này phát sinh.
Xác định số phí phải nộp
Theo quy định hiện hành, nhóm cơ sở có khối lượng xả thải dưới 20 m3/ngày chỉ phải khai, nộp phí 01 lần/năm theo mức cố định tương ứng với khối lượng xả thải đến dưới 5m3/ngày, từ 5 đến dưới 10m3/ngày và từ 10 đến dưới 20m3/ngày lần lượt là 2,5 triệu đồng, 3 triệu đồng và 4 triệu đồng/năm.
Đối với cơ sở có khối lượng xả thải từ 20m3/ngày trở lên, ngoài việc phải nộp mức phí cố định là 4 triệu đồng/năm còn phải nộp thêm phí biến đổi tính trên các chất ô nhiễm thuộc đối tượng tính phí thực tế có trong nước thải theo quy chuẩn nước thải của ngành, lĩnh vực, hoạt động sản xuất, chế biến cụ thể (không nhất thiết tính đủ cả 6 chất).
Đối với cơ sở phải nộp phí biến đổi thuộc diện phải thực hiện quan trắc nước thải tự động, liên tục
Theo quy định, các cơ sở sản xuất, chế biến có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường có lượng nước thải từ 200m3/ngày trở lên hoặc cơ sở không có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường nhưng có lượng nước thải từ 500m3/ngày trở lên, riêng các khu công nghiệp (không phân biệt khối lượng xả thải ít hay nhiều) đều phải thực hiện quan trắc nước thải theo phương thức tự động, liên tục. Kết quả quan trắc nước thải tự động, liên tục được sử dụng để kê khai và nộp phí BVMT đối với nước thải.
Tuy nhiên, chất ô nhiễm trong nước thải yêu cầu phải quan trắc hiện nay chỉ bao gồm COD và TSS mà không có các chất kim loại liên quan tính phí. Trong trường hợp này, việc tính phí đối với 02 chất ô nhiễm từ kết quả quan trắc tự động, liên tục là phù hợp. Tuy nhiên, đối với các thông số khác không nằm trong phạm vi quan trắc tự động lại phải lấy mẫu phân tích bổ sung theo định kỳ có trong quy chuẩn của nước thải làm tăng mức độ phức tạp của quá trình khai, nộp, thẩm định và tăng chi phí thực thi.
Việc yêu cầu bắt buộc phải quan trắc nước thải theo phương pháp tự động, một mặt nhằm để tăng tính kiểm soát chặt chẽ, độ tin cậy với đối tượng xả thải, mặt khác nhằm khuyến khích doanh nghiệp đầu tư, áp dụng khoa học công nghệ trong xử lý chất lượng nước thải, giảm thiểu tác động ô nhiễm môi trường.
Từ thực tế này, cần nghiên cứu, có chính sách quy định thu phí để khuyến khích cơ sở xả thải đầu tư, áp dụng tiến bộ kỹ thuật trong việc xử lý chất lượng nước thải và kiểm soát đầu ra đảm bảo kết quả tin cậy, tránh gây phức tạp, tốn kém trong khai, nộp phí BVMT đối với nước thải của đơn vị.
Sử dụng kết quả quan trắc nước thải tự động, liên tục làm cơ sở tính phí
Quy định hiện hành lấy giá trị trung bình ngày (tính theo 24 giờ) của các kết quả đo trong nước thải ra của cơ sở. Như vậy, để xác định được số phí phải nộp, kết quả quan trắc tự động phải cho ra giá trị trung bình của số ngày trong quý, thực hiện phép tính phức tạp.
Đối chiếu các quy định pháp luật về BVMT liên quan đến nước thải, quy định hiện nay tại Nghị định số 53/2020/NĐ-CP lấy kết quả đo theo giá trị trung bình của 01 ngày (24 giờ) là chưa bao quát đối với trường hợp xả thải theo mẻ, theo đợt, chu kỳ sản xuất: tháng - quý (lúc hoạt động – lúc dừng, nghỉ xả thải theo mùa, vụ...).
Những phát sinh trên đã gây khó khăn, phức tạp trong thực hiện, không đảm bảo sự thống nhất, tin cậy trong quá trình kê khai, nộp phí.
Tại Thông tư số 10/2021/TT-BTNMT của Bộ TNMT quy định về kỹ thuật quan trắc môi trường và quản lý thông tin, dữ liệu quan trắc chất lượng môi trường, trong đó quy định về yêu cầu kỹ thuật, quy trình quan trắc tự động, liên tục hoặc định kỳ, cách thức công nhận giá trị thông số, kết quả, biên độ sai số, biểu mẫu, lưu trữ... đối với nước thải. Do đó có thể xem xét quy định về sử dụng kết quả quan trắc nước thải tự động theo quy định pháp luật về quan trắc môi trường nước thải. Trường hợp quy định trong Nghị định về thu phí BVMT đối với nước thải sẽ không đảm bảo chi tiết và bao quát.
Đối với cơ sở thực hiện quan trắc nước thải định kỳ
Về nguyên tắc, để có đủ căn cứ xác định số phí BVMT phải nộp đối với nước thải công nghiệp cần 02 thông tin tối thiểu của cơ sở xả thải là (i) khối lượng xả nước thải thực tế và (ii) chất ô nhiễm thuộc đối tượng tính phí.
Về khối lượng xả thải: Nghị định số 53/2020/NĐ-CP cho phép cơ sở nộp phí sử dụng thông tin từ 1 trong 3 yếu tố về môi trường theo thứ tự ưu tiên và bắt buộc lần lượt, bao gồm: (1) Kết quả của đồng hồ, thiết bị đo lưu lượng; (2) Tính bằng 80% lượng nước sử dụng cho quá trình sản xuất, chế biến; (3) Thông tin có trong báo cáo giám sát môi trường định kỳ. Qua thực hiện tại các địa phương trong cả nước cho thấy một số vấn đề có thể đánh giá như sau:
- Đối với trường hợp sử dụng kết quả đồng hồ, thiết bị đo lưu lượng: Đây là phương pháp khá đơn giản và cho kết quả tin cậy cao về lưu lượng xả thải nếu cơ sở xả thải thực hiện đúng quy định, đồng thời cũng là loại dữ liệu được ưu tiên cao nhất trong việc xác định khối lượng nước thải trong kỳ tính phí của cơ sở. Qua rà soát, các văn bản pháp luật chuyên ngành về BVMT chưa có quy định bắt buộc đối với cơ sở sản xuất, chế biến phải lắp đặt thiết bị, đồng hồ theo dõi lưu lượng nước thải. Trên thị trường, thiết bị này hiện có giá bán từ 2 triệu đến vài chục triệu đồng hoặc cao hơn tùy thuộc vào công suất thiết kế, chủ loại kỹ thuật (cơ hay cảm biến điện tử), nhà sản xuất... Như vậy, việc có lắp đặt thiết bị này hay không là do doanh nghiệp lựa chọn, tự thực hiện.
Từ thực tiễn trên, do đồng hồ và thiết bị đo lưu lượng nước thải là thành phần quan trọng trong hệ thống kỹ thuật quan trắc nước thải của cơ sở sản xuất (không thuộc đối tượng phải thực hiện quan trắc tự động), nên chăng pháp luật cần có quy định bắt buộc đối với cơ sở xả thải phải lắp đặt thiết bị này để phục vụ nhiệm vụ giám sát môi trường và thu phí.
- Đối với trường hợp tính bằng 80% lượng nước sử dụng: Đây là trường hợp áp dụng khi và chỉ khi cơ sở không có đồng hồ đo lưu lượng nước thải ra, được ưu tiên sử dụng thứ hai trong việc xác định khối lượng nước thải. Thông thường, việc sử dụng nước đầu vào cho hoạt động sản xuất, chế biến của cơ sở thường được lấy từ (i) công ty cung cấp nước sạch và (ii) nguồn nước tự khai thác (nước ngầm hoặc nước mặt). Theo đó, đối với nguồn nước sạch, số lượng nước sử dụng thể hiện trên đồng hồ nước tiêu thụ và hóa đơn tiền nước hàng tháng thanh toán cho công ty nước sạch. Số liệu này là chính xác và đáng tin cậy. Trường hợp cơ sở dụng từ nguồn nước tự khai thác (hoặc kết hợp với nguồn nước sạch) thì số liệu về khối lượng nước khai thác, sử dụng thực hiện theo quy định của Luật Tài nguyên nước, theo đó, các cơ sở tự khai thác nước ngầm từ trên 10m3/ngày trở lên hoặc khai thác nước mặt từ trên 100m3/ngày trở lên cho hoạt động sản xuất, kinh doanh thì phải đăng ký và được cơ quan nhà nước cấp phép khai thác. Hằng năm, phải báo cáo cơ quan BVMT về kết quả thực hiện khai thác nước được quy định trong giấy phép khai thác, trong đó có thông tin về số lượng nước khai thác, sử dụng; lưu lượng nước thải ra môi trường... Như vậy, 80% nguồn nước sử dụng trong trường hợp này được xác định trên cơ sở nguồn dữ liệu nước khai thác và doanh nghiệp tự xác định, kê khai.
Tuy nhiên, do đặc thù của mỗi ngành nghề, lĩnh vực sản xuất, chế biến khác nhau thì mức độ sử dụng nước đầu vào và tiêu hao trong quá trình sản xuất là khác nhau. Ví dụ, đối với lĩnh vực sản xuất sữa, đồ uống, bia, rượu, nước giải khát... thì tỷ trọng nước sử dụng trong cấu thành sản phẩm thường cao hơn hoạt động chế biến khoáng sản, sản xuất kim khí, điện máy... Trong trường hợp này, việc xác định khối lượng nước thải theo tỷ lệ 80% lượng nước sử dụng có thể không sát với thực tế xả thải theo hướng bất lợi của hoạt động sản xuất bia, rượu, đồ uống, nước giải khát và ngược lại đối với hoạt động chế biến khoáng sản, sản xuất kim khí, điện máy. Do vậy, cần nghiên cứu điều chỉnh quy định này để có tỷ lệ áp dụng riêng đối với một số ngành, nghề sản xuất đặc thù, đảm bảo công bằng, phù hợp với tình hình thực tế.
- Đối với trường hợp sử dụng thông tin có trong báo cáo giám sát môi trường định kỳ. Đây là căn cứ cuối cùng chỉ được áp dụng khi không có dữ liệu nước thải từ đồng hồ đo lưu lượng và lượng nước đầu vào được sử dụng. Quan trắc môi trường là hoạt động theo dõi, giám sát chất lượng môi trường định kỳ thông qua các chỉ tiêu về tính chất vật lý và hóa học của thành phần môi trường. Quá trình đo lường sẽ cung cấp các đánh giá cần thiết về những tác động và chuyển biến của môi trường ở từng khoảng thời gian khác nhau.
Theo thời gian thực hiện, loại hồ sơ môi trường này đã được thay đổi theo tên gọi khác nhau. Trước năm 2022, có tên gọi là Báo cáo giám sát môi trường định kỳ và được sửa thành Báo cáo quan trắc môi trường định kỳ (theo quy định của Luật BVMT 2014), từ 2022 đến nay (theo quy định của Luật BVMT 2020) có tên Báo cáo công tác BVMT. Báo cáo này được lập định kỳ hàng năm (trước ngày 15/01 của năm báo cáo) và gửi đến Sở TNMT hoặc Phòng TNMT địa phương theo phân cấp quản lý. Trong nội dung báo cáo này, các chỉ tiêu về quá trình thu gom, xử lý nước thải, chất gây ô nhiễm và lưu lượng xả thải đều được thể hiện rõ.
Như vậy, trường hợp sử dụng Báo cáo công tác BVMT được sử dụng làm căn cứ xác định lưu lượng xả thải của cơ sở thì cần được quy định thống nhất tên gọi chính xác theo quy định của pháp luật chuyên ngành môi trường.
Tóm lại, để phí BVMT đối với nước thải có thể góp phần khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư công nghệ xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường trước khi xả thải thì quy định pháp luật về phí BVMT đối với nước thải phải được thiết kế ở mức thu phù hợp. Để đạt được mục tiêu nêu trên, cần sớm có các giải pháp để giải quyết những bất cập còn tồn tại nêu trên nhằm sửa đổi điều chỉnh mức thu phí BVMT đối với nước thải phù hợp.
Tài liệu tham khảo:
- Quốc hội, Luật Bảo vệ môi trường;
- Bộ Chính trị, Kết luận số 56-KL/TW ngày 23/8/2017 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 7 khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT;
- Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 622/QĐ-TTg ngày 10/5/2017 về việc ban hành Kế hoạch hành động quốc gia thực hiện Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững;
- Trần Anh Tuấn (2020), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng chính sách thu phí BVMT đối với khí thải” .
