Kết quả đạt được trong cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp thời gian qua
Với sựvào cuộc mạnh mẽ của Chính phủ, các bộ, ngành, tiến trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp (DN) thời gian qua đãđạt được những kết quảtích cực, cụthểnhư sau: Một là, về cơ bản, các cơ chế, chính sách về cổ phần hóa, thoái vốn, trong đó có các quy định về tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhànước (DNNN) để thực hiện sắp xếp; cơ chế chuyển đổi thành công ty cổ phần và chuyển nhượng vốn nhà nước, cơ chế xử lý lao động dôi dư... đã được ban hành khá đầy đủ, đồng bộ và liên tục được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện, đảm bảo chặt chẽ, công khai minh bạch, tối đa hóa lợi ích của Nhà nước, tháo gỡ khó khăn vướng mắc, hạn chế thất thoát vốn, tài sản nhà nước trong quá trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại DNNN.
Hai là, quá trình cổ phần hóa, thoái vốn giúp giảm số lượng DNNN, đặc biệt là DN 100% vốn nhà nước. Cụthể, nếu như năm 2011 còn gần 1.400 DN thì đến năm 2020 chỉ còn hơn 450 DN chủ yếu hoạt động trong các lĩnh vực then chốt, đảm bảo cân đối vĩ mô cho nền kinh tế, công ích, an ninh, quốc phòng. Trong giai đoạn 2011-2021, cả nước đã cổ phần hóa được 692 DN; thoái vốn đạt 38.812 tỷ đồng, thu về 192.885 tỷ đồng (gấp gần 5 lần so với giá trị sổ sách); đồng thời góp phần đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước để đầu tư cho các dự án phát triển kinh tế-xã hội, kết cấu hạ tầng giao thông quan trọng quốc gia. Theo Nghị quyết số 26/2016/ QH14 ngày 10/11/2016 của Quốc hội, trong giai đoạn 2016 – 2020, nguồn thu từ cổ phần hóa, thoái vốn nộp về ngân sách nhà nước để phục vụ đầu tư trung và dài hạn là 250.000 tỷ đồng.
Ba là, đã tạo cơ hội kinh doanh cho các thành phần kinh tế khác, thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng. Một số lĩnh vực trước đây chủ yếu do DNNN thực hiện thì nay đã được điều chỉnh để khu vực ngoài nhà nước tham gia, góp phần tăng mức độ cạnh tranh theo hướng có lợi cho người tiêu dùng như đối với lĩnh vực viễn thông, hàng không... Công tác cổ phần hóa, thoái vốn đã góp phần nâng cao năng lực tài chính, đổi mới phương thức quản trị DNNN và hoạt động hiệu quả hơn so với trước, tạo nguồn thu cho ngân sách; cơ bản đạt được mục tiêu bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, DN, nhà đầu tư và người lao động.
Bốn là, tác động tích cực tới sự phát triển của thị trường chứng khoán. Việc cổ phần hóa, thoái vốn DNNN, đặc biệt là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước gắn với việc niêm yết trên thị trường chứng khoán đã cung cấp cho thị trường nhiều hàng hóa có chất lượng, tác động mạnh mẽ đến phát triển thị trường vốn, đồng thời tăng cường tính công khai, minh bạch.
Một số vấn đề đặt ra
Bên cạnh những kết quả đạt được, tiến trình cổ phần hóa, thoái vốn trong thời gian tới vẫn còn một số vấn đề đặt ra, tập trung vào 03 nội dung lớn sau:
Thứ nhất, cổ phần hóa, thoái vốn trong giai đoạn 2016-2020, mặc dùđãcónhững chuyển biến tích cực nhưng chưa đảm bảo yêu cầu về tiến độ và số lượng.
Nhìn chung, tiến độ và số lượng DN thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn trong giai đoạn vừa qua còn chậm, chưa đảm bảo theo kế hoạch đề ra. Cụ thể: Trong giai đoạn 2016-2020, số lượng cổ phần hóa đạt 180 DN vượt chỉ tiêu đề ra (là 137 DN). Tuy nhiên, thực chất chỉ có 39 DN thuộc kế hoạch cổ phần hóa. Theo kế hoạch (đã được rà soát và điều chỉnh) còn 89 DN chưa hoàn thành cổ phần hóa. Về tình hình thực hiện thoái vốn, theo kế hoạch, trong giai đoạn 2016-2020 sẽ thoái vốn tại 348 DN với tổng giá trị vốn nhà nước theo sổ sách là khoảng 60.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, đến hết năm 2020 chỉ triển khai thoái vốn được tại 106 DN (đạt 30% về số lượng), với tổng giá trị vốn nhà nước theo sổ sách thoái là 6.493 tỷ đồng (đạt 11% tổng giá trị phải thoái vốn).
Tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn chưa đạt được như kế hoạch xuất phát từ nhiều nguyên nhân, bao gồm cả khách quan và chủ quan. Theo đó, các DN thuộc diện cổ phần hóa, thoái vốn trong giai đoạn này có quy mô lớn, hoạt động trong nhiều ngành, lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế, sử dụng nhiều đất đai nên cần nhiều thời gian, nguồn lực để thực hiện sắp xếp. Mặt khác, việc thực hiện cổ phần hóa, tái cơ cấu đối với các DN có quy mô vốn lớn cần sự tham gia của nhiều nhà đầu tư lớn, có tiềm lực tài chính và năng lực quản trị, đầu tư tốt nên cần nhiều thời gian chuẩn bị. Đồng thời, do tác động của dịch bệnh COVID-19 và các bất ổn chính trị trong khu vực và thế giới cũng ảnh hưởng đến công tác sắp xếp trong thời gian qua. Do vậy, nhiều DN lớn thuộc diện cổ phần hóa, thoái vốn mới chỉ triển khai công tác xác định giá trị DN nên kết quả thực hiện trong giai đoạn này còn hạn chế.
Về nguyên nhân chủ quan, việc cổ phần hóa, thoái vốn còn chậm xuất phát từ khâu thực thi các văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù, hệ thống văn bản về cổ phần hóa, thoái vốn đã được sửa đổi, bổ sung nhưng vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu của thực tiễn (đặc biệt các vấn đề liên quan đến định giá quyền sử dụng đất, giá trị thương hiệu, tiềm năng phát triển, kiểm kê xử lý tài sản chuyên ngành...). Đồng thời, việc xây dựng và phê duyệt phương án sử dụng đất của toàn bộ diện tích đất đang quản lý, sử dụng trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định còn chậm làm ảnh hưởng đến tiến độ cổ phần hóa. Một số địa phương chưa kiên quyết thu hồi, xử lý đất đai của DN sử dụng không đúng mục đích, không đúng quy hoạch; việc xác định giá đất làm căn cứ để xác định giá trị DN còn chậm. Về phía DN, thực tiễn cho thấy một số DN quản lý sử dụng đất chưa hiệu quả, hồ sơ pháp lý về đất không được hoàn thiện theo quy định, còn tâm lý giữ lại toàn bộ diện tích đất đai như trước để khai thác mặc dù chưa đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương và không phù hợp với mục tiêu, ngành nghề kinh doanh của DN.
Thứ hai, cổ phần hóa, thoái vốn vẫn chưa đảm bảo được về “chất”.
Trên thực tiễn, một số DN sau khi cổ phần hóa thì tỷ lệ vốn Nhà nước nắm giữ còn cao (như Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt Nam, Tổng công ty Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Đầu tư và Phát triển công nghiệp Becamex...) nên cũng chưa hấp dẫn các nhà đầu tư, đặc biệt trong việc thu hút nhà đầu tư chiến lược. Một số DN sau cổ phần hóa hoạt động chưa hiệu quả, chưa có nhiều thay đổi về quản trị khi tỷ lệ vốn nhà nước tại DN còn cao. Trên thực tế, dù đã cổ phần hóa nhưng cổ đông nhà nước vẫn nắm quyền quyết định nên thực chất không có nhiều đổi mới, nên hoạt động kinh doanh sau cổ phần hóa ngày càng đi xuống (Tổng công ty cổ phần lương thực Miền Nam, Tổng công ty cổ phần xây dựng Sông Hồng…). Một số DN thực hiện thoái vốn nhưng thực hiện chưa triệt để. Công tác cổ phần hóa, thoái vốn của một số bộ, ngành, địa phương còn một số hạn chế, đặc biệt liên quan đến đất đai, dẫn đến làm thất thoát vốn và tài sản của Nhà nước.
Thứ ba, còn tồn tại các vấn đề về hậu cổ phần 15
hóa. Một số DN sau cổ phần hóa không tiếp tục duy trì việc làm cho lực lượng lao động đã được đào tạo hoặc chuyển đổi mô hình hoạt động để khai thác lợi thế đất đai. Vẫn còn trường hợp nhà đầu tư chiến lược tham gia mua cổ phần của DNNN chỉ nhằm mục đích chính là bất động sản và những khu đất vàng của DN (hơn là nhằm vào thương hiệu hoặc ngành kinh doanh chính của DN). Khi đã nắm được DN là tìm cách chuyển nhượng đất, chuyển mục đích sử dụng đất để kinh doanh kiếm lời, không tập trung vào đầu tư phát triển DN theo hoạt động sản xuất kinh doanh chính. Quản lý vốn tại các DN có phần vốn nhà nước không chi phối khó khăn, đặc biệt là tại các DN kinh doanh thua lỗ, thuộc diện giám sát tài chính hoặc có cổ đông lớn thiếu hợp tác.
Bên cạnh đó, công tác đăng ký giao dịch, niêm yết trên thị trường chứng khoán sau cổ phần hóa của công ty cổ phần gặp nhiều khó khăn, chưa đáp ứng được yêu cầu công khai, minh bạch của quá trình hậu cổ phần hóa. Đồng thời, hạn chế công tác giám sát của toàn xã hội đối với hoạt động của các DN này. Công tác quyết toán cổ phần hóa chưa được thực hiện nghiêm túc tại một số DN cổ phần hóa dẫn đến khó khăn trong quá trình hoạt động của công ty cổ phần, ảnh hưởng đến quá trình thoái vốn tại DN.
Giải pháp thúc đẩy cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong giai đoạn tới
Thời gian tới, nhằm tiếp tục đẩy mạnh tiến độcổ phần hóa, thoái vốn DNNN, cần chútrọng các nội dung sau:
Một là, thay đổi nhận thức, quan điểm về chủ trương cổ phần hóa, thoái vốn DNNN. Trong thời gian qua, công tác sắp xếp, đổi mới DNNN mà trọng tâm là cổ phần hóa, thoái vốn đã được triển khai tích cực và thu được nhiều kết quả. Đến nay, số lượng tập đoàn kinh tế, tổng công ty trong nền kinh tế không còn nhiều (76 DN, gồm: 09 tập đoàn kinh tế; 67 tổng công ty nhà nước). Do đó, trong giai đoạn tới, cần nghiên cứu, xem xét điều chỉnh chủ trương sắp xếp, cổ phần hóa theo hướng: Chủ trương cổ phần hóa, thoái vốn DNNN cần được xem là giải pháp quan trọng để thực hiện sắp xếp, đổi mới khu vực DNNN. Việc cổ phần hóa, thoái vốn cần bám sát theo tiêu chí phân loại DNNN, DN có vốn nhà nước theo Quyết định số 22/2021/ QĐ-TTg ngày 02/7/2021 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí phân loại DNNN, DN có vốn nhà nước thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn giai đoạn 2021-2025. Trong đó, tiếp tục thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn Nhà nước tại các DN kinh doanh thuần túy; chỉ giữ lại các DN theo đúng tiêu chí phân loại nêu tại Điều 3 của Quyết định này. Đối với các DN không đáp ứng tiêu chí thì kiên quyết cổ phần hóa, thoái vốn, Nhà nước không nắm giữ cổ phần, vốn góp. Kiên quyết thực hiện thoái vốn ở những DN mà tỷ lệ vốn nhà nước đang nắm ở mức thấp (dưới 36% ở các DNNN nhỏ) do tỷ lệ này không có nhiều ý nghĩa trong quản trị DN.
Đồng thời, không cổ phần hóa, thoái vốn bằng mọi giá mà cần theo nguyên tắc và tín hiệu thị trường, đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch, hiệu quả và thu hồi tối đa vốn Nhà nước.
Hai là, tiếp tục đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới DNNN thông qua việc sớm ban hành Kế hoạch thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn trong giai đoạn 2021-2025 và xây dựng, triển khai Đề án cơ cấu lại DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước theo Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 của Thủ tướng Chính phủ. Đây chính là căn cứ để các bộ, ngành, địa phương và DNNN triển khai thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn. Hiện nay, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ dự kiến kế hoạch chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn DNNN, DN có vốn nhà nước trong giai đoạn 2021-2025 theo các tiêu chí nguyên tắc tại Quyết định số 22/2021/QĐ-TTg và đảm bảo nguồn thu 248.000 tỷ đồng vào ngân sách nhà nước để phục vụ chi đầu tư phát triển theo Nghị quyết số 23/2021/QH15 ngày 28/7/2021 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính quốc gia và vay, trả nợ công 5 năm giai đoạn 2021-2025.
Ba là, đổi mới phương thức cổ phần hóa, thoái vốn DNNN trong thời gian tới theo hướng:
(i) Tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách về cổ phần hóa, thoái vốn cho phù hợp với thực tiễn, trong đó nghiên cứu theo hướng luật hóa các quy trình thủ tục và những nguyên tắc cơ bản của các hình thức sắp xếp, đổi mới DNNN; nghiên cứu, tổng kết đánh giá việc thực hiện Thông tư số 21/2019/TT-BTC ngày 11/4/2019 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc bán cổ phần lần đầu và chuyển nhượng vốn nhà nước theo phương pháp dựng sổ để đánh giá được sự ý nghĩa, sự cần thiết và khả năng áp dụng trong thực tiễn của phương pháp này.
(ii) Cần xây dựng cơ chế riêng khi bán cổ phần lần đầu (IPO) hoặc thoái vốn đối với các DN quy mô lớn (ví dụ có vốn nhà nước trên sổ sách kế toán đạt mức trên 1.800 tỷ đồng như: Tổng công ty MobiFone, Ngân hàng Nông nghiệp Phát triển nông thôn (Agribank)... để đạt được mục tiêu hiệu quả và thu hồi cao nhất vốn đầu tư của Nhà nước. Trong 16
đó, cần lựa chọn phương pháp xác định giá trị cho phù hợp (như phương pháp dựng sổ, tài sản, dòng tiền chiết khấu...), nghiên cứu lựa chọn các tổ chức tài chính nước ngoài tham gia xác định giá trị DN, tổ chức các hội nghị ở trong và ngoài nước để thu hút các nhà đầu tư chiến lược cho DN, xây dựng tiêu chí lựa chọn cổ đông chiến lược có tiềm lực tài chính, kỹ thuật, cam kết gắn bó với DN để giữ được thương hiệu, bản sắc của DN...
Bốn là, tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, đặc biệt là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty và xem đây là giải pháp trọng tâm để nâng cao vị trí, vai trò của DNNN để cùng với DN tư nhân trong nước xây dựng một nền kinh tế độc lập, tự chủ. Trong đó, tập trung vào các giải pháp để DNNN chủ động phát triển trong môi trường cạnh tranh gắn với trách nhiệm cụ thể, cơ chế giám sát hiệu quả nhằm nâng cao vị trí, vai trò của DNNN trong phát triển kinh tế-xã hội.
Đồng thời, để nâng cao hiệu quả vận hành DN, cần nghiên cứu thêm hình thức lựa chọn tổ chức, cá nhân thực hiện quản lý, vận hành DNNN hoặc một phần tài sản, dự án của DNNN (hoạt động trong một số ngành, lĩnh vực) trong một khoảng thời gian nhất định (có thể từ 5 năm đến 10 năm). Hết thời gian trên, Nhà nước thu hồi lại DN hoặc tài sản, dự án đã cho thuê để có phương án quản lý, sử dụng tiếp theo. Nguồn kinh phí thu được từ việc cho thuê trên được sử dụng cho các mục đích đầu tư phát triển hoặc an sinh xã hội khác.
Năm là, quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty, Người đại diện phần vốn nhà nước), gắn trách nhiệm của người đứng đầu với kết quả sắp xếp, đổi mới DNNN khi đánh giá, xếp loại người đứng đầu hoặc xếp loại DN. Đồng thời, củng cố mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu để tăng cường giám sát, kiểm tra việc thực hiện đổi mới, sắp xếp DNNN, trong đó tập trung kiểm tra, giám sát người đứng đầu, người quản lý DNNN ở những nơi xảy ra vi phạm, đặc biệt là các nội dung liên quan đến sử dụng đất của DN sau cổ phần hóa, thoái vốn, bảo đảm tuân thủ phương án sử dụng đất đã được phê duyệt và các quy định của pháp luật về quản lý đất đai.
Sáu là, về phía DNNN, cần chủ động hơn, quyết liệt hơn trong công tác sắp xếp, đổi mới (trong đó có cổ phần hóa, thoái vốn), trong đó tập trung hoàn thành đầy đủ hồ sơ pháp lý các tài sản, đặc biệt là tài sản giá trị quyền sử dụng đất trước khi tiến hành cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại DN. Việc định giá vốn, tài sản DN bao gồm giá trị quyền sử dụng đất, thương hiệu (bao gồm giá trị lịch sử, văn hóa…) phải theo nguyên tắc thị trường, công khai, minh bạch và tuân thủ pháp luật thẩm định giá; bảo đảm vốn, tài sản và giá trị DN được định giá đúng, đầy đủ, hợp lý. Thực hiện chặt chẽ cơ chế phối hợp với Kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm toán định giá tài sản, vốn nhà nước tại DN cổ phần hóa và DN thực hiện thoái vốn nhà nước. Rà soát những vấn đề liên quan đến phương án cơ cấu lại, sản xuất kinh doanh, các vướng mắc khó khăn trong hoạt động sản xuất kinh doanh và trong quá trình thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại để có phương án xử lý dứt điểm những vướng này. Nghiêm túc thực hiện các quy định về đăng ký lưu ký, đăng ký giao dịch, niêm yết trên thị trường chứng khoán để nâng cao tính minh bạch và khả năng giám sát.
Việc nhìn nhận, đánh giá những vấn đề còn tồn tại trong công tác cổ phần hóa, thoái vốn DNNN thời gian qua là hết sức cần thiết để từ đó đưa ra những định hướng, giải pháp phù hợp để tiếp tục tiến trình cải cách, đổi mới khu vực DNNN. Một giai đoạn chiến lược mới cần những giải pháp, định hướng đột phá để tháo gỡ những nút thắt trong công tác cổ phần hóa, thoái vốn để có nguồn lực tập trung phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động một số DNNN quy mô lớn, có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế-xã hội. Với hệ thống giải pháp đồng bộ từ cơ chế, chính sách đến khâu triển khai thực hiện, từ cơ quan đại diện chủ sở hữu đến từng DNNN, mục tiêu hoàn thành sắp xếp DNNN trong năm 2025 đã đề ra trong Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2021- 2025 chắc chắn sẽ đạt được.
Tài liệu tham khảo:
1. Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước;
2. Nghị quyết số 23/2021/QH15 ngày 28/7/2021 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính quốc gia và vay, trả nợ công 5 năm giai đoạn 2021-2025;
3. Nghị định số 140/2020/NĐ-CP ngày 30/11/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần; Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp và Nghị định số 32/2018/NĐ-CP ngày 08/3/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 91/2015/NĐ-CP.
(*) Lê Mạnh Hùng – Cục trưởng Cục Phát triển doanh nghiệp (Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 1 tháng 5/2022
